公共管理碩士論文：政府公共管理與發(fā)展模式創(chuàng)新
摘要：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場自動(dòng)機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制相互影響、缺一不可。任何發(fā)展模式的生成和發(fā)展，都離不開政府公共管理和治理模式的創(chuàng)新。30年改革開放，使中國進(jìn)入了發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，迫切要求創(chuàng)新政府管理模式。無錫以其生動(dòng)而豐富的實(shí)踐，深入推進(jìn)由“政治統(tǒng)治型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”，進(jìn)而向公共服務(wù)型政府的根本轉(zhuǎn)變，不斷豐富和拓展中國公共管理的理論和實(shí)踐。
關(guān)鍵詞：公共管理；模式創(chuàng)新；無錫實(shí)踐
公共管理作為研究社會(huì)公共活動(dòng)規(guī)律和管理行為的科學(xué)，誕生于19世紀(jì)中葉的西方國家。上世紀(jì)70年代末隨著世界性“政府再造”運(yùn)動(dòng)的興起，公共管理理論出現(xiàn)新的發(fā)展。公共管理理論認(rèn)為，政府治理模式直接決定著一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在政府管制的背景下，日本、韓國和新加坡等國家形成了國家干預(yù)、投資傾斜、趕超發(fā)展的東亞模式；在歐美等國家有限管理背景下，形成了自由發(fā)展、消費(fèi)拉動(dòng)、創(chuàng)新發(fā)展的新自由主義模式（吳敬璉，2007）。傳統(tǒng)的蘇南模式和溫州模式的重要區(qū)別也在與政府不同的治理方式。無錫是中國吳文化、民族工商業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)祥地，經(jīng)過30年的改革開放，無錫躍上了新的歷史平臺(tái)，2008年人均GDP超過1萬美元，跨人了工業(yè)化后期和基本現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。這一歷史過程中，管理模式實(shí)現(xiàn)了從“政治統(tǒng)治型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”、進(jìn)而向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的根本轉(zhuǎn)折。政府的價(jià)值取向、管理職能和行政方式的重大變化，有力推動(dòng)了“蘇南模式”的創(chuàng)立、“蘇南模式”的創(chuàng)新和“新蘇南模式”的歷史跨越（楊衛(wèi)澤、洪銀興，2007），形成了具有時(shí)代特征、區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新路子。本文從現(xiàn)代公共管理的視角，解讀無錫改革開放30年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷演進(jìn)的軌跡，審視政府公共管理與發(fā)展模式創(chuàng)新相互影響、相互作用的辯證關(guān)系，從而更好地探索和把握政府管理創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域發(fā)展模式的創(chuàng)新。
一、無錫政府公共管理變革與發(fā)展模式創(chuàng)新互為作用的歷史過程
公共管理變革本質(zhì)上是一場既得利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既取決于宏觀管理體制的轉(zhuǎn)型，又取決于自身目標(biāo)取向和行政方式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)不斷否定自我、超越自我的革命過程。
第一階段是1978年到1991年，基本實(shí)現(xiàn)了政府職能由“政治統(tǒng)治型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的轉(zhuǎn)變。主要標(biāo)志是摒棄了階級(jí)斗爭為綱的傳統(tǒng)桎梏，突出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，加快市場取向?yàn)橹攸c(diǎn)的體制改革，政府直接履行了管理經(jīng)濟(jì)、組織發(fā)展的職能，推動(dòng)了“蘇南模式”的創(chuàng)立。從“革命者”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)者”角色轉(zhuǎn)變，是痛苦的歷史過程，但也是建立公共管理體制必不可少的前提和基礎(chǔ)。無錫以十一屆三中全會(huì)精神為動(dòng)力，不斷推進(jìn)政府價(jià)值取向的根本轉(zhuǎn)變。
第一，以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革為契機(jī)，放手發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。堅(jiān)持發(fā)展生產(chǎn)力根本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展最廣大人民群眾的基本利益，以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加快非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。充分利用農(nóng)村能工巧匠和“星期天工程師”，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快農(nóng)村工業(yè)化步伐。
利用市場機(jī)制，不斷強(qiáng)化企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，率先探索了以承包責(zé)任制為核心、廠長選聘制、浮動(dòng)工資制、合同用工制的“一包三改”經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)市場經(jīng)營機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也推動(dòng)了政府管理內(nèi)涵的質(zhì)的變化。
第二，以深化經(jīng)濟(jì)體制改革為突破，體制改革由農(nóng)村向國有企業(yè)和商品流通領(lǐng)域推進(jìn)。堅(jiān)持以市場取向?yàn)槟繕?biāo)，突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)堅(jiān)冰，率先推進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌變型，積極擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，大膽嘗試廠長承包責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)抵押承包責(zé)任制等多種改革。大力推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品購銷體制和商品流通體制改革，在全省率先建立了一批農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場，發(fā)展了一批以工業(yè)原輔材料為主體、市場購銷經(jīng)營為業(yè)態(tài)的生產(chǎn)資料市場。無錫國有企業(yè)市場調(diào)節(jié)部分占全部生產(chǎn)的比重達(dá)到了90％左右，企業(yè)開始成為市場競爭的主體。市場配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，加速了政府經(jīng)濟(jì)管理由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔，到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，再到“計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一”的不斷轉(zhuǎn)變。
第三，以長三角實(shí)行對(duì)外開放為重點(diǎn)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外并舉。以利用兩個(gè)市場、兩種資源為重點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)企業(yè)在更大范圍內(nèi)配置要素資源。無錫的江海木業(yè)、周莊模塑先后開啟了全省城鄉(xiāng)企業(yè)中外合資的先河，加快了無錫城鄉(xiāng)企業(yè)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、社會(huì)協(xié)作配套，利用農(nóng)村工業(yè)化積累反哺農(nóng)村，使區(qū)域潛在生產(chǎn)力空前釋放。在全國率先創(chuàng)造了以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)的新經(jīng)驗(yàn)，率先探索了以工建鎮(zhèn)、以工興鎮(zhèn)的新路子。縮小了城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，全市農(nóng)民純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收人由1978年的0．53：l縮小到1991年的0．75：l。
這一階段政府管理職能變革的基本特征是以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為根本標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)和釋放蘊(yùn)藏在廣大人民群眾中發(fā)展生產(chǎn)力的巨大能量，探索了“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場調(diào)節(jié)為主、所有制結(jié)構(gòu)以公有經(jīng)濟(jì)為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以工業(yè)為主、堅(jiān)持共同致富”的“三為主一共同”的“蘇南模式”，開辟了農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新的發(fā)展道路。
第二階段，從1992年到2005年的14年，加快了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。主要標(biāo)志是沖破姓社姓資、姓公姓私的思想束縛，突出所有制結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，加快政企分開、政資分開的步伐，實(shí)現(xiàn)了“蘇南模式”創(chuàng)新發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“直接參與者”向“組織推動(dòng)者”轉(zhuǎn)變，是形成和完善公共管理職能的基本要求。圍繞實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的根本要求，無錫大膽調(diào)整政府賴以直接管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場配置資源的能動(dòng)作用，形成政府與市場有機(jī)互動(dòng)。
第一，以呼應(yīng)上海浦東開發(fā)開放為契機(jī)，把發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)作為擴(kuò)大市場配置資源的重要抓手。大膽沖破“姓社姓資”的思想桎梏，充分利用兩個(gè)市場、兩種資源，積極鼓勵(lì)城鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展中外合資、技術(shù)合作，大力推動(dòng)對(duì)外開放園區(qū)建設(shè)，吸引一批世界500強(qiáng)企業(yè)投資落戶無錫，支持企業(yè)參與國際產(chǎn)業(yè)分工和國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動(dòng)重點(diǎn)骨干企業(yè)由“外向經(jīng)濟(jì)”到“向外經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，使對(duì)外開放的領(lǐng)域越來越廣、層次越來越高、規(guī)模越來越大，使無錫經(jīng)濟(jì)直接融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系，加速了無錫經(jīng)濟(jì)國際化進(jìn)程。
第二，以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”為戰(zhàn)略取向，把所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整作為創(chuàng)新市場體制的重要突破口。大膽沖破“姓公姓私”的束縛，積極探索公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)組織方式和實(shí)現(xiàn)形式，加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)股份制改造和資本經(jīng)營。把產(chǎn)權(quán)改革、技術(shù)改造、資產(chǎn)改組有機(jī)結(jié)合起來，重點(diǎn)推進(jìn)一批國有大中型企業(yè)改革重組。以“關(guān)鍵的少數(shù)”發(fā)揮了國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，形成了外資經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、公有經(jīng)濟(jì)三分天下的格局。
第三，突出中心城市功能建設(shè)，著力推進(jìn)城市化進(jìn)程。以建設(shè)區(qū)域性特大城市為目標(biāo)，率先啟動(dòng)了行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化了城市功能分區(qū)，拉開了特大城市的發(fā)展框架，將原來四級(jí)城鎮(zhèn)體系調(diào)整為三級(jí)城鎮(zhèn)體系。以靚山、親水、揚(yáng)名、筑城為重點(diǎn)，快速推進(jìn)城市重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)城市綜合競爭力和輻射帶動(dòng)力。
這一階段政府管理體制變化的基本特征，就是以調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系為戰(zhàn)略突破口，真正確立企業(yè)的市場主體和競爭主體地位，進(jìn)一步增強(qiáng)政府優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素的調(diào)控功能，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由內(nèi)生型經(jīng)濟(jì)為主向外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)為主、由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)推動(dòng)為主轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)為主發(fā)展根本性轉(zhuǎn)變，“蘇南模式”出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，1992年到2005年，無錫基本完成江蘇省制定的“四大類、十八項(xiàng)、二十五個(gè)”全面小康社會(huì)指標(biāo)，率先建成全面小康社會(huì)。
第三階段，從2006年至2008年的3年，加快形成公共服務(wù)型政府架構(gòu)。主要標(biāo)志是跳出“全能政府”的路徑依賴，突出社會(huì)管理和公共服務(wù)目標(biāo)取向，加快打造有效履行宏觀管理和公共服務(wù)職能的“強(qiáng)政府”，一個(gè)具有區(qū)域特色的“新蘇南模式”日益清晰地呈現(xiàn)在世人面前。
從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共管理型政府轉(zhuǎn)變，并不意味著放棄經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而是打破政府把主要精力直接從事投資建設(shè)的做法，使政府主要職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)回歸，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
第一，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，大力探索科學(xué)發(fā)展新路徑。堅(jiān)持以人為本，注重科學(xué)發(fā)展，積極調(diào)整政府日標(biāo)取向，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，率先建立和健全體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的領(lǐng)導(dǎo)干部重點(diǎn)工作目標(biāo)考核機(jī)制，擯棄片面追求“GDP”、追求增長速度的單一思維，用全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展代替單純追求經(jīng)濟(jì)增長的做法，堅(jiān)持突出富民增收，注重?cái)U(kuò)大社會(huì)保障，致力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著力提高人民幸福指數(shù)和滿意率。積極更新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把科技、知識(shí)、人才、創(chuàng)造作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一要素，把尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊毒創(chuàng)造，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)、創(chuàng)造的“四尊四創(chuàng)”
作為新時(shí)期轉(zhuǎn)型發(fā)展的第一動(dòng)力，積極推動(dòng)從“兩頭在外”到“兩端延伸、中間分離”、從承接國際制造業(yè)到承接國際服務(wù)業(yè)的遞進(jìn)轉(zhuǎn)移，致力實(shí)現(xiàn)投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生產(chǎn)制造向設(shè)計(jì)創(chuàng)造、資源依賴向科技依托的根本轉(zhuǎn)變。
第二，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，致力推動(dòng)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和軟件、服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)新跨越。調(diào)整管理思路，改變行政范式，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化引導(dǎo)手段，把自主創(chuàng)新和科技創(chuàng)業(yè)作為無錫科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，加快硅科技谷、液晶谷、生物醫(yī)藥谷和動(dòng)漫基地、信息服務(wù)外包基地、流程外包摹地“三谷三基地”建設(shè)，全面推進(jìn)“7+1”（清華、北大、南大、東南、同濟(jì)、復(fù)旦、上海交大和中科院）政產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟。大力推進(jìn)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)意載體建設(shè)，在省內(nèi)率先啟動(dòng)實(shí)施吸引海外留學(xué)歸國創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍型人才計(jì)劃（即“530”計(jì)劃）。充分發(fā)揮政府“有形之手”的作用，支持企業(yè)實(shí)行創(chuàng)新性資源要素優(yōu)化配置。

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